摘   要

       行政处罚是监管部门规范市场环境的有效手段。为了分析化妆品行业所受行政处罚的整体现状，本研究搜集整理了我国2016 年与化妆品相关的行政处罚案例。通过对案例信息进行系统分项归类统计，揭示了化妆品生产和销售企业可能触及的各种违法违规情形，并折射出现阶段行业面临的共性问题。

关键词

       化妆品；行政处罚；监管；商标；宣称

引   言

       1996 年10 月1 日，我国的《行政处罚法》开始正式施行。它以法律的形式赋予行政执法机关行政处罚权，同时明确了行政处罚权的设定、实施和监督方式。《行政处罚法》的实施，解决了我国过去存在的乱设罚、乱处罚现象，为保障政府行政管理、维护公共利益和社会秩序、保护行政管理相对人的合法权益发挥了重要作用^[1]。

       对于化妆品行业而言，其监管方式在过去二十多年来经历了多轮调整变动，涉及原卫生部、工商局、质监局、食药监局等多个监管部门。但无论机构职能如何划转，行政处罚始终是政府维护化妆品市场良好秩序、推动行业健康发展的有力手段。同时，行政处罚也成为解决化妆品消费纠纷的重要途径^[2]。目前，随着政府部门逐步将监管重心由事前审查过渡为事中事后监管^[3]，行政处罚在化妆品监管工作中正扮演着越来越关键的角色。

       由于行政处罚事项并不属于地方政府强制公开信息，过去虽有针对化妆品行政处罚案例的研究^[4-8]，但范围多限于单一地区、单一部门实施的处罚，鲜有从全国范围、综合各部门信息进行的总体性研究。时隔多年，在化妆品行业发展壮大的今天，过去的数据也已经不能准确反映当前市场背景下的监管现状。

       受益于互联网的发展和各地对行政处罚信息公开力度的加大，本项研究得以在全国范围内搜集整理2016 年与化妆品相关的行政处罚案例。通过系统地分析这些案件的情况，希望可以为各级主管部门和行业企业提供能够客观反映化妆品行业监管现状的最新参考数据。

研究方法

       本研究以2016 年1 月1 日至12 月31 日为时间跨度，搜集了各地监管部门和媒体公开的行政处罚信息。通过逐一甄别，剔除无关和重复案例，共整理得到当年与化妆品相关的行政处罚案例349件。根据案例的执法机关、当事人性质、处罚环节、产品类型、案由、处罚依据等进行归类统计，计算出相应的案例数量及其所占百分比，进而分析化妆品行业行政处罚的整体现状。

结果与分析

1、执法机关

       执法机关是行政处罚行为的实施主体。项目搜集到的案例绝大部分来自于基层一线行政执法机关。根据执法机关的不同进行分类，案件数量由高到低依次为：市场监管部门266 件，工商部门70 件，食药监管部门8 件，海关3 件，其他部门2 件。由此可见，市场监管部门已经成为实施化妆品相关行政处罚的重要主体。究其原因，主要在于全国的基层食药监管部门在2016 年大都已经实现三局或多局合并，化妆品的监管职能也随之归到了市场监管部门。

2、当事人性质和处罚针对环节

       从处罚对象，即受罚当事人的性质分析，案件数量由高到低依次为：销售企业170 件，个体户154 件，生产企业13 件，广告经营发布者9 件，产销结合企业3 件。

       从处罚针对的环节来看，案件数量由高到低依次为：销售环节312 件，生产环节16 件，推广环节15 件，使用环节3 件，同时针对生产和销售环节的3 件。

       上述结果反映出化妆品的销售阶段是受罚的重灾区，远远高于其他环节和受罚对象。究其原因主要有两方面：一是在这一阶段产品开始直接面向社会大众，直接涉及消费者利益，也更容易发现问题；二是市场销售环节是各地监管部门的工作重心所在，且调查取证都可在当地完成，便于做出处罚决定。

3、销售渠道

       研究发现，化妆品的销售渠道总体可以划分为实体店和电商平台两类。各渠道发生的具体案件数量及所占比例见表1。

表1 各销售渠道受处罚案件数

       由表1 可见，发生在实体店的案件最多，占比达到2/3 ；其次是电商平台（包括电视购物）。这也从侧面反映出传统购买渠道，如商场、超市、专营店等实体店铺，仍是消费者购买化妆品的主流渠道。随着近年网购潮的兴起，化妆品在新兴渠道的销量正在不断攀升，主管部门也在加大对电子商务的监管力度。可以预见，今后来自电商渠道的案件数量将呈现上升趋势。

4、产品类型

       通过统计每个案件中出现的产品类型，可以分析出行政处罚所涉及的各品类比例，见表2。需要说明的是，部分案例同时出现了一类以上的产品，为确保结果的准确性，统计时使用“频次”为单位，以表示某类产品出现的次数。结果表明，处罚涉及护肤品和发用品的情况占比最高，合计达到81.7% ；彩妆、口腔用品、香水仅占极少数。

表2 行政处罚涉及的产品类型

5、案由

       由于案件可能同时出现两个或以上的行政处罚案由， 因此统计时同样以“频次”为单位，以表示某类问题出现的次数，见表3。具体分为：①商标侵权，主要涉及侵犯知名品牌产品的商标权；②宣称问题，主要针对广告或标签上的违法违规宣称；③无合法来源证明，主要指所销售的化妆品无法提供合法的来源证明文件；④质量方面的违法违规以销售过期或不合格产品为主；⑤无证生产，指生产企业在未取得所需批准或许可文件的情况下进行生产；⑥标签强制信息，主要指产品标签标识不符合现行法规和强制性标准的要求^[9]；⑦验货记录缺失，主要针对销售者未建立产品溯源机制、无法提供产品检验报告等验货证明的情形；⑧冒用厂名厂址，本质上与商标侵权类似，但因其主要依据产品质量方面的法律法规进行处罚，所以将其单列一类；⑨价格违法，以未明码标价或涉嫌价格欺诈的情形为主；⑩合同违法，当事人未履行合同约定的条款而受到市场监管部门处罚的情形。

表3 行政处罚的案由

       由结果可知，目前监管部门对化妆品商标侵权案件查处的数量最多。这一方面显示了在化妆品行业侵犯商标权的状况不容乐观，另一方面也体现出监管部门打击假冒产品的决心。由于作案地域分散、造假成本低、回报利润高等原因，仍不断有制假售假者铤而走险，打击制假售假之路仍然任重道远。位列第二的行政处罚案由是违法违规宣称，占比超过三成。常见的宣称问题包括使用医疗用语、夸大宣传、绝对化用语等情形。值得肯定的是，得益于新《广告法》的出台，监管部门对这类行为的查处力度正在加大。

       对案由的研究证实了商标侵权和宣称问题是化妆品产业面临的巨大挑战，两项合计占到所有行政处罚案由的七成。可见，如果能妥善处理好这两大问题，将极大地促进我国化妆品行业的健康发展。

       仔细对比商标侵权和宣称相关的行政处罚罚没金额，可以发现两者在处罚力度方面存在较大的差异，见表4。无论取最大值、中位值，还是平均值进行比较，商标侵权的罚没金额均大幅低于宣称。然而，从案件性质的角度思考，假冒产品无论对市场秩序还是消费者健康都构成严重的威胁，但对它的惩处却远远比不上对宣称的处罚。这种处罚力度的倒挂，值得立法者和监管部门深思。

表4 对商标侵权的处罚力度（以宣称为参照象）

6、主要处罚依据

       通过研究行政处罚所依据的法律法规，对理解监管部门的办案逻辑和处罚模式具有不可替代的作用。案件的主要处罚依据见表5。其中的《化妆品卫生监督条例》等与化妆品行业直接相关的法律法规已经较为陈旧，难以适应时代发展的需要^[10]。这也是监管部门对行业违法违规行为的处罚手段有限、力度偏轻的重要原因。需要注意的是，《化妆品广告管理办法》已于2017 年废止^[11]。

表5 主要处罚依据

讨论与建议

       本次对化妆品行政处罚案件的调查研究，阶段性地总结了2016 年各地监管部门为维护化妆品市场秩序所做的工作，为政府和行业提供了客观反映化妆品行政处罚现状的第一手资料，并为行业政策制定提供了相应的依据。通过统计这些案件，可以发现现阶段化妆品相关的行政处罚总体呈现以下特点：

       （1）市场监督管理部门成为最主要的处罚实施主体，监管职能趋向集中。

       （2）销售环节是案件高发地，也是监管的重点。

       （3）案源主要来自实体店渠道，电商渠道也占据了相当比例。

       （4）涉嫌违法违规的产品类型集中在护肤品和发用品。

       （5）商标侵权和宣称问题是两个最重要的受罚原因。

       （6）处罚依据涵盖商标、化妆品、广告、质量等法律法规。

       此次调查搜集的案例反映了行业存在的诸多不足，特别是暴露出部分化妆品生产经营者法治观念不强的弊病，为占据市场、追求利益，不惜采用违法违规手段，破坏市场公平竞争，侵害消费者权益。他们的教训值得行业内广大从业人员引以为戒。

       需要特别说明的是, 这项研究仍存在不足之处。由于并非所有地区都能将行政处罚决定公开，让原本极具参考价值的分地域统计失去了意义。在此也呼吁各地行政主管部门加大信息公开力度，充分发挥以案例引导行业的作用，让市场各方参与者了解前车之鉴，避免重蹈覆辙。

       今后，化妆品的监管职能将基本统一在国家市场监督管理总局之下^[12]。这对于曾经疲于应付多个部门的行业企业来说无疑是一个好消息。从化妆品监管的角度，相关部门有必要尽快修订完善行业法规，强化对企业的法规培训，广泛普及化妆品常识，加强检查和惩处力度。化妆品市场环境的改善，离不开政府监管、企业自治、行业自律、社会监督。近年来，在政府部门的积极引导下，社会共治的理念已经深入人心。相信未来随着生产经营者合规意识的提高，消费者维权意识的觉醒，加上政府主管部门的有效管理，化妆品行业将会摆脱过去乱象丛生的形象，朝着更为专业化、规范化的方向发展。

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作者简介：

       马明，硕士，工程师，国家化妆品质量监督检验中心，主要从事国内外日化产品相关法规、标准的分析研究和技术咨询工作

       通讯作者：徐文君，硕士，研究员级高工，国家化妆品质量监督检验中心总工程师

       来源：马明，徐文君.2016 年化妆品行业行政处罚情况分析[J].中国食品药品监管.2018.8（175）：27-31.